Бирокрација

Бирокрација Буреауцратие
Типични бирократски уред из Њемачке 18. вијека

Бирокрација или бирократија (фр. bureaucratie, од bureau: уред, биро + -cratie: -крација), термин којим се означава владавина управе, заправо административног особља које ради по уредима (бироима) државне управе, али и сваке велике организације. Они нису изабрани на неким изборима, али како дуго раде на истим положајима често имају већу моћ (и знање) од својих претпостављених легално изабраних политичких вођа.

Укратко речено бирокрација је администрација свих органа државе, од локалне до националне разине. Појам се односи на тип организације, коју карактеризирају њени службеници који раде под јединственим правилима и процедурама, са јасном хијерархијском структуром заповједања. Сви облици власти неке државе оснивају властиту бирокрацију која управља њеним министарствима, агенцијама, уредима, комисијама и ​​одјелима. ^[1]

Термин се такођер може односити на управљање подузећима или установама, које врши одређени број службеника. Јер корпорације, банке, болнице, цркве па чак и добротворне установе, морају имати неки облик управљања у ком су плаћени директори и њихово особље. ^[1]

Данас се ријечи бирокрација и бирократ све чешће употребљавају у погрдном смислу за неефикасну јавну управу и лошег, спорог и немотивираног чиновника. ^[2] Претјерана бирократизација друштва ставља правила изнад човјека и углавном се односи према њему као према објекту.

Термин бирокрација сковао је средином 18. вијека француски филозоф Винцент де Гоурнаy ^[1] као синтагму од ријечи буреау = уред (биро), писаћи стол + цратие = владати, од старогрчке ријечи крáтос κρατός.^[3] Термин бирокрација се почео ширити из Француске од 1818. ^[3] по осталом свијету.

Бирокрацијом и њезином појавом, се највише бавио њемачки социолог Маx Wебер (1864. -1920.), који је описао идеалне карактеристике бирокрације и понудио објашњење за хисторијску појаву бирократских институција. Оне су било нужно зло, али ипак пуно напреднија форма управљања од дотадашњих.

По Wеберу бирокрација је технички најдотјеранија форма организације, због своје специјализиране стручности, сигурности, континуитета и јединства. Бирокрација се као пожељни облик организације, појавила с растом новчане привреде (што је у коначници резултирало развојем капитализма). Њој је за њено пословање (новчане трансакције) требала безлична, правно поткована и рационална управа. Убрзо након тог су настале и бројне корпорације (дионичарска друштва) чија је бирократска организација била опремљена да обрађују различите захтјеве капиталистичке производње ефикасније од малих произвођача.^[1] По Wеберу основне карактеристике бирокрације су сљедеће;

Правна надлежност је кључни елемент бирократске организације, која је састављена од појединачних одјела с јасно дефинираним одговорностима. У основи тог концепта је специјализација сваког појединог одјела и појединца у њему, - сватко је задужен за одређени дио посла, за који је специјализиран и обучен, и за који је одговоран организацијској хијерархији. Таква подјела рада омогућује одјелима и њиховим службеницима да овладају својим послом до детаља и да задатке обављају рутински. Иако је таква подјела рада врло ефикасна, она може довести до бројних патолошких појава, јер се често проблеми који нису у дјелокругу рада неког од уреда или појединог службеника у њему - одбијају рјешити већ се пребацују из одјела у одјел. При томе сваки одјел штити свој интерес, и одбија одговорност за настале штете - правдајући се да то није у дјелокругу њихове надлежности...^[1]

Бирокрација има јасну линију заповиједања и контроле. Бирократска организација формирана је строго хијерархијски, са пирамидалном структуром одговорности, која иде од врха према дну. Ауторитет је љепило које држи на окупу разноликост и спрјечава одјеле у недозвољеним радњама. Та карактеристика бирократске организације има највише критичара, врло је раширена предожба да хијерархијска организација убија сваку креативност и потенцира улизничко понашање према надређенима, који раде на темељу предпоставки што њихов надређени од њих очекује.^[1]

Континуитет је још један кључни елемент бирократске организације. Рационална правно утемељена управа захтијева јединствена правила и процедуре са писаним правилама и службеним понашањем. Бирократска упорност да све архивира (све своје прошле радње) даје и самој организацији меморију, па она може слиједити све своје преседане и стандардне оперативне поступке. Способност да користи стандардне оперативне поступке приликом сваког новог предмета свог рада, чини бирократску организацију ефикасном и економичном. То омогућује и самој организацији континуитет, а тиме и независност од било каквог конкретног водства. У цјелини, континуитет је од виталног значаја за организацијску способност бирокрације, јер она тим чува свој ​​идентитет, па чак и своју културу. Без архиве, било би немогуће одржавати поступке утемељене на законитости. Ипак континуитет такођер има и своју негативну страну, јер се организација може понашати предвидљиво и конзервативно или што је још горе само рефлексно. Континуитет такођер може довести бирокрацију да поновља поступке и радње које могу бити неправилне и лоше, па временом могу кумулирати до усијања.^[1]

Професионализација управе, један од основних елемената бирокрације, па се од њених службеника захтијева пуно радно вријеме посвећено искључиво својим управљачким одговорностима. Државна служба у владиним тијелима - често се сматра трајном владом - која стварно влада, за разлику од пролазних политичара који служе само за ограничено вријеме, на задовољство бирачког тијела у демократским политичким системима. ^[1]

По подузећима и другим невладиним бирократским организацијама, ради професионални кадар менаџера. Професионализација повећава стручност и континуитет таквих организација. Чак и кад су организације привремено обезглављене или их задеси превирање у руководству, професионални кадар помаже у одржавању организацијске равнотеже. Врлине професионализације су јасне, без професионалног кадра, организација ће патити од кризе изазване некомпетенцијом. Професионализација тиме доприноси врхунској техничкој стручности, за коју је Wебер тврдио да је управо она - заштитни знак бирократске организације. ^[1]

Унаточ врлина, професионализација такођер носи потенцијалне ризике. Често професионални кадар руководећих стручњака сам постаје тајни извор моћи, јер има врхунска знања у односу на оне који су његови номинални али само привремени надређени. На темељу већег организацијског искуства, познавања детаља и познавања материје, професионални бирократи могу остварити снажан утјецај на одлуке својих надређених руководилаца (изабраних политичара), и практички манипулирати њима по властитој вољи. Постојање снажних бирократа поставља питања повјерења и одговорности, нарочито у демократским системима, гдје су бирократи номинално само слуге (агенти) својих вођа, али њихово супериорно познавање материје до у детаље, ставља их у позицију незамјењивости. Осим тога, иако стални кадар функционера доноси стручност и познавање материје до детаља и тако олакшава доношење одлука, он такођер продубљује урођени конзервативизам бирокрације. Стални бирократски кадар је обично скептичан према новинама, јер је бит бирократске организације, да некадашње новине претвара у свакодневну рутину. Професионални бирократи, били они у јавном или приватном сектору, такођер имају тенденцију да фаворизирају организацијски статус qуо, јер су њихова улагања (нпр., школовање и статус) везани уз то. Дакле што је кадар професионалнији, то се више опире вањским утицајима.^[1]

Правила су крвоток бирократске организације, пружајући јој рационални и континуирани темељ за њене поступке и операције. Архива организације даје јој увид у прикупљена правила. Бирократске одлуке и прије свега - поступци су утемељени на кодифицираним правилима и преседанима. Иако већина људи не воли правила, јер их спутавају, постојање правила је карактеристика правно-рационалних ауторитета, дајући им позицију у јавности - да њихове одлуке нису произвољне, да стандардизиране поступке није лако заобићи, те да се правила морају поштовати. Правила су срж бирокрације, али су такођер проклетство лидера који желе направити нагле промјене. ^[1]

Правила онемогућују произвољно понашање, али она такођер могу бити страховита кочница за рјешавање проблема. Гомилање правила понекад доводи до бујања недосљедности, па процедуре потребне за измјену било којег елемента статуса qуо - може постати изузетно тежак задатак, због слијепог робовања правилима, што је карактеристика бирокрације. Због тог се и мисли да строго придржавање правила ограничава способност бирокрације да се прилагоди новим околностима. Насупрот томе - тржиште, може радити с врло мало правила, али се брзо прилагођава новонасталим ситуацијама. Ипак већина великих пословних организација су организиране по бирократском моделу, јер хијерархија и подјела одговорности смањују трошкове доношења одлука.^[1]

Бирократи се према странкама односе као према објектима, а не као према особама, јер су осјећаји искључени из службеног дјеловања и несмију утјецати на одлуке. ^[4]

I Карл Марx се бавио проучавањем бирокрације, по њему она не припада класи капиталиста - јер нема средства за производњу, а није ни пролетеријат, већ је само посредник између једних и других. Али је својим положајем привилегирани слој, који у име виших друштвених интереса, користи ауторит државе да у тајности оствари своје циљеве. Тако да је имагинарна држава у држави.

Све форме владања захтијевају административни апарат - управу, али је само у посљедњих неколико вијекова - бирократски облик постао релативно чест. ^[1]Иако је сам Wебер уочио неке облике бирократске управе у Древном Египту, у каснијим фазама Римског Царства, у Римокатоличкој цркви, на двору Царске Кине, ипак је бирокрација свој успон доживила рађањем модерних националних држава, кад је бирократизирана управе, и уведено стално чиновништво. Отдад се изградња државе идентифицирала с повећањем стручности њеног бирократског апарата и статусом својих сталних функционара. ^[1]

Развој бирокрације је пратио способност државе да прошири досег своје власти и уједини своје територије под јединственим суверенитетом. Успостављање редовног управног кадра био јасан знак власти за управно јединство и знак њене способности да проведе своја ​​рјешење. Оно што је наизглед парадоксално бирократизација државе, обично даје основу за њену даљњу демократизацију јер елиминира феудалне, плутократске и имовинске основе администрације. У неким државама она је израсла из тежње да се сломи моћ и утицај провинцијске аристокрације, и повећа утицај краља и двора и тако уједини државу. Примјер за то је Француска за вријеме владавине Луја XIV (1643. -1715.). Она је изградила снажну професионалну државну администрацију одговорну за јавне радове, вођење прихода, и подршку амбицијама двора.

Јапан је за вријеме Меији рестаурације (1868. - 1912.), изградио је снажну бирокрацију, која је централизирала државу и ослабила аристокрацију. С друге стране у Великој Британији је моћна аристокрација и даље држала положаје у државној управи на аматерској основи све до краја 19. вијека, кад се професионализирао рад у државној управи. У Сједињеним Америчким Државама професионална државни апарат није постојао на федералној разини, све до 1883., а по многим савезним државама се појавио тек пуно касније. Па и данас је модерна бирокрација на федералној разини, чудна мјешавина комплицираног система политичке власти.^[1]

Одавно већина влада, настоји реформирати своју бирокрацију, нарочито након евидентних неуспјеха (након неспособности да ријеше кризе или да ефикасно дјелују у рату) али и као насушну потребу да створе универзални систем који би могао управљати, мировинским осигурањем, здравством или образовањем, а све то захтијева ефикасније организације. Негдје до краја 20. вијека, административне реформе проведене у бројним државама свијета, ојачале су позиције меритокрације и бирокрације како би се заштитиле против злоћудних утјецаја корупције, недостатка одговорности и покровитељства. Од 1980-их постоје и реформски напори по земљама развијеног Запада, који теже за децентрализацијом и већим утицајем тржишта при доношењу одлука. Па се у складу с тим реформира и државни бирократски апарат, - уводе се менеџери на уговор, у замјену за државне службенике с пуним радним временом, све у циљу веће флексибилности и прилагодљивости на нове изазове. ^[1]

С друге стране бирокрација у земљама у развоју, далеко је од Wеберовог идеала, нити има разину стручности која је по Wеберу главна карактеристика бирокрације. Разлози су бројни, а један од најчешћих је да владе тих земаља немају довољно средст��ва да их плате, па су они склони корупцији, а као најмање зло им је да избјегавају свој посао, и баве се другим уноснијим стварима. Непостојање снажног професионалног кадра бирократа, истовремено генерира појаву да се у државну службу прима политичке присташе и тако плаћа њихова вјерност, али и истовремено кажњава опозицију. ^[1]

Многи од проблема у земљама у развоју, прелијевају се и на развијеније земље, иако не тако пуно.

Реформе бирокрације у земљама у развоју, имају за циљ да је усмјере у смјеру веберовских идеала, као апарат који се држи стандарда, редовитих процедура и има одговорност. Насупрот томе -богатије земље стављају нагласак, на смањењу административних формализама, броја правила и повећање дискреције и ефикасности. ^[1]

Бирокрације су набујале у свим земљама свијета након Другог свјетског рата - тако да у неким земљама чак преко 70 % свих запослених ради у бирокрацији. Та појава озбиљно ремети економије тих земаља, па испада да слабашно тијело њихових економија није у стању хранити властиту главу - која је постала претешка.

Оштри критичар бујања бирокрације био је британски хисторичар и писац C. Н. Паркинсон он је иронично коментирао јачање бирокрације ријечима; Опсег посла повећава се како би се испунило вријеме потребно за његово обављање.

Дакле број службеника и опсег посла нису у никаквој вези, већ по Паркинсону бирокрација јача јер сваки бирократ жели имати што више подређених, а они опет своје подређене, те тако бирокрација сама себи ствара посао, јер координација њихова рада захтијева нове чиновнике. ^[4]

• Државна управа
• Технокрација
• Меритокрација
• Плутокрација

• Буреауцрацy на порталу Енцyцлопæдиа Британница (en)
• Социологија (sh)
• Бирокрација (sh)